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關于對“多規合一”工作的幾點思考

時間: 2016-12-20 來源: 作者: 山東省發展和改革委員會網?
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  “多規合一”是指推動經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃高度銜接統一,落實到一個共同的空間規劃平臺上,實現一個市縣一本規劃、一張藍圖,解決現有各類規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接等問題。
  一、推進“多規合一”的現實必要。首先看“三規”,它是指經濟社會發展、城鄉建設、土地利用等三大規劃體系,而“多規合一”、“多規融合”,則進一步將環境保護等規劃納入其中。由于規劃種類繁多、標準不一,往往交叉重復甚至矛盾沖突,迫切需要優化整合。十八屆三中全會提出,要健全以國家發展戰略和規劃為導向的宏觀調控體系,四中全會進一步把法治建設上升到了治國理政戰略的新高度,“多規合一”迎來了重大機遇。
  一是,理順規劃關系。目前,國土和建設領域分別有《土地管理法》和《城鄉規劃法》,而經濟社會總體規劃的依據只有《憲法》。理論上講,人大審議通過的總體規劃每個字都具有法律效力,但實際中,由于缺少約束、任期變動等原因,總體規劃統領全局的權威作用發揮不夠。
  二是,推進規劃落地。“上邊千條線,下面一根針”,市縣轄區范圍和調控手段有限,搞成龐大的規劃體系既無必要也不可行。一些地方總體規劃泛泛而談、專項規劃貪大求全,形形色色的規劃往往令基層無所適從。我們在調研中發現,基層對“多規合一”呼聲很高,但在工作思路方法上迫切需要上級指導。
  三是,優化資源配置。習近平總書記多次指出,規劃科學是最大的效益,規劃失誤是最大的浪費,規劃折騰是最大的忌諱。一些基礎設施建設脫離發展需求,造成飽和或閑置。有的專項規劃與城建和土地規劃銜接不夠,項目建成后又拆除,不僅付出大量成本,甚至影響社會和諧穩定。對本應由市場起決定性作用的領域熱衷編制規劃,過于強調政府意圖,甚至發出扭曲的信號。政府在一心一意謀發展的同時,客觀上也對產能過剩等問題起到了推波助瀾的作用,近年來光伏等產業的大規模過剩就與此有關。
  二、推進“多規合一”的困難制約。早在2003年,國家發改委就選取6個市縣啟動了試點,廣東、上海、重慶等地也主動推進。時隔10年,習近平總書記在中央城鎮化工作會議上作了部署,要求在市縣探索“三規合一”或“多規合一”,一張藍圖繪到底。近期,國家發改委又下發了指導意見,各方關注度也逐漸升溫。但從工作推進看,仍面臨不少困難。
  一是,規劃理念目標不一致。總體規劃是統籌全局的總綱要,關注總量、結構、就業、收入等發展性指標,強調發展優先,上下級規劃進行指導性銜接;城鄉建設規劃主要統籌建設行為,關注城市規模、人口集聚和公共設施等擴張性指標,強調建設優先,上下級規劃聯系相對松散;土地利用規劃主要統籌土地保護開發,關注耕地保有量和建設用地總量等約束性指標,強調保護優先,上下級規劃之間有嚴格的約束力。幾大規劃在指導思想、工作目標、空間范疇、技術標準等方面各不相同,給規劃融合造成了一定困難。
  二是,規劃管理機制不順暢。目前,規劃編制、審批、實施的職能過于分散。發改部門負責綜合協調,但角度相對宏觀,難以解決空間合理組織的全部細節問題;建設部門最具專業技術實力,但側重物質空間建設,沒有統籌發展全局的職責;國土部門偏重強調耕地保護這個單一目標,與快速推進的工業化、城鎮化矛盾較為尖銳。規劃銜接以征求意見的形式進行,由于部門利益等原因,銜接不透、相互掣肘時有發生。對此,國家發改委徐憲平副主任在一次系統會上曾指出,“想出臺一部好的文件,不協調等于零,但有時協調完了基本等于零”。個人認為,在不進行機構改革和職能調整的前提下,單純依靠地方政府以超常規方式進行規劃融合,往往只能曇花一現,新疆“烏昌一體化”規劃的編制就有深刻教訓。在“多規合一”問題上,“頂層設計”遠比“基層首創”更重要,不能等到基層都已經過了河,頂層還在摸石頭,頂層尤其是國家級應當肩負起更大職責。
  三是,規劃編制程序不規范。從立項看,除幾大骨干規劃外,其余哪些編、哪些不編、由誰編、如何編,缺乏明確規定,隨意性強。一些部門將常規工作也列入規劃,導致效力不升反降。從編制看,尚無統一嚴格的法定流程,部分規劃缺乏科學民主決策,省略論證、評估、監督等環節,僅僅把規劃編制當成例行公事。從審批看,大部分規劃的審批主體不夠明確,為增強自身影響力,相互攀比、盲目提升審批主體層次的現象時有發生。
  三、推進“多規合一”的路徑探討。一個區域只有一個空間,一個空間理應統一規劃,這是“多規合一”毋庸置疑的現實基礎。“多規合一”后是什么樣的規劃?實事求是講,要一步到位實現一本規劃“一統天下”并不現實。現階段應當先構建一個基礎共通、內在協調、具有彈性的規劃體系,然后逐步向一本規劃過渡。個人認為,技術路線圖可設定為:(1)加強“多規合一”理論和方法體系研究;(2)建立城鄉用地、基礎設施、產業集群等公共數據平臺;(3)設定產業、人口、土地、城建等引導方向和預期目標;(4)劃分城鎮、農業、生態“三類空間”,確定相應的“三條紅線”;(5)編制各分項規劃,確保重大生產力布局銜接一致;(6)制定管理政策,明確分工協調機制。在具體操作中,有以下三點應當引起注意:
  一是,要以人口為基礎。規劃是為人服務的。當前我省正迎來本世紀第一次快速老齡化,勞動適齡人口總量下降、年齡老化,初步估計,將由“十二五”末的7100萬人下降到“十三五”末的不足6900萬人,平均年齡上升1.4歲。隨著新型城鎮化推進,人口的城鄉和區域分布結構都將發生深刻變化,對經濟增長動力、基礎設施布局、民生保障需求產生深遠影響。對人口重大問題的研究把握,應當成為“多規合一”的基礎依托。
  二是,要以產業為核心。近年來,國內不乏“睡城”、“空城”、“鬼城”的先例,如北京的回龍觀、天通苑、鄂爾多斯的康巴什新城,其根本原因就在于城市建設與產業布局、人口流動相脫節。李克強總理強調,“興城首先要興業”。推進“多規合一”,就是要摒棄單純建城的做法,始終貫穿產城融合的理念。
  三是,要以空間為引導。空間布局是未來發展的基礎平臺,也是多種規劃共同的物質承載。從“五年計劃”和“五年規劃”的區別看,“計劃”起源于計算,時間和數量色彩更濃;“規劃”起源于制圖的圓規,空間和圖形色彩更濃。轉向市場經濟后,強化對空間資源的調控就成為規劃的應有之義。
  
  推進“多規合一”是一項長期復雜的工作。從發改部門的角度,應當牢牢抓住工作主動權,加快規劃立法,確立總體規劃在規劃體系中的核心地位;爭取政府理順規劃行政事權,優化職能分工和銜接機制;結合推進主體功能區,初步構建統一的數據平臺;最后,還要培育復合人才,提升規劃隊伍綜合水平,發揮好系統內宏觀院、咨詢院、信息中心等技術力量的綜合優勢,共同把“多規合一”工作扎實推向深入。
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